「摘要」更好利用兩個市場、兩種資源，引進國際先進要素支持我國經濟發(fā)展，是境內銀行推進高水平對外開放，發(fā)展國際合作和競爭新優(yōu)勢的努力方向。本文分析主權貸款在過去四十多年中的發(fā)展歷史、執(zhí)行情況及趨勢，以農發(fā)行實踐為例，梳理“金融中介轉貸”模式的流程、特點和優(yōu)勢，以及面臨的挑戰(zhàn)和前景，最后針對境內銀行參與國際金融合作“引進來”和“走出去”提出政策建議。
「關鍵詞」主權貸款?國際金融組織和外國政府貸款?金融中介轉貸?國際金融合作?對外開放
農發(fā)行首次創(chuàng)新運用“金融中介轉貸”模式，引入國際金融組織新開發(fā)銀行主權貸款，并提供配套資金，精準滴灌涉農產業(yè)鏈恢復、農產品流通體系建設、農業(yè)農村基礎設施建設等重點領域，加速后疫情時期涉農企業(yè)復工復產，促進農民增收和保障就業(yè)。該模式開拓了農發(fā)行支農資金籌集渠道、豐富了支農惠農金融服務手段。同時，推動農發(fā)行與國際金融組織的交流合作進入更寬領域、更深層次、更加務實的新階段。
一、中國利用主權貸款的歷史及趨勢分析
（一）發(fā)展歷史
本文重點研究中國政府舉借的官方、非商業(yè)性的外債，具有以國家信用保證對外償還的特征，即主權貸款。中國政府自1981年開始借用世界銀行貸款，此后與國際金融組織和外國政府的金融合作不斷深化。在改革開放起步階段，這些優(yōu)惠貸款不僅幫助我國引進先進科學技術、設備和管理經驗，填補了國內的資金缺口，還促進了我國經濟金融行業(yè)的對外開放。2002年財政部開始研究將主權貸款納入預算管理，經逐步完善，形成了以《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》為基礎的一系列管理制度，2023年出臺《國際金融組織和外國政府貸款項目全生命周期管理暫行辦法》，開展以貸款項目為基本單元、以信息系統(tǒng)為管理載體、以項目管理為脈絡主線的全生命周期管理，為規(guī)范外債項目的實施提供了系統(tǒng)全面的制度依據(jù)。
（二）債務執(zhí)行情況
從總量看，根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2022年12月31日，我國利用國際金融組織和外國政府貸款累計承諾額約1803.33億美元，累計提款額約1478.07億美元，累計歸還貸款本金約942.31億美元，債務余額約535.72億美元，用于支持我國3865個項目。從債權人看，2022年末，多邊開發(fā)性銀行貸款余額占比77%，包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農業(yè)發(fā)展基金會、歐佩克國際發(fā)展基金等，以及雙邊外國政府貸款占比22%，如法國開發(fā)署貸款、德國促進貸款、以色列政府貸款等。從風險看，四十多年來，我國未發(fā)生主權貸款債務違約事件，維持了良好的國際聲譽。2022年，國家外匯管理局統(tǒng)計的中國外債負債率（外債余額與國內生產總值之比）為15.5%，在國際公認的安全線20%之內，基于現(xiàn)金流和債務償還能力分析，中國發(fā)生主權債務風險的可能性極低。
（三）趨勢變化
隨著我國經濟實力的不斷增長和金融市場的日益成熟，我國在“引進來”和“走出去”方面均有所變化。一是境內主體引進資金方面，轉貸實施機構更加多元。越來越多中央企業(yè)和金融機構參與到主權貸款的轉貸中來，金融機構由主要是中國進出口銀行實施轉貸，拓展到中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國建設銀行、中國投融資擔保股份有限公司、華夏銀行股份有限公司等多家機構，區(qū)域性中小銀行和投資公司也在更加積極地參與到轉貸機構的選聘中來。二是債權人類型方面，多雙邊機構有所分化。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計的國際債務數(shù)據(jù)，2012-2022年我國官方利用長期外債余額呈下降趨勢，特別是雙邊貸款余額近十年共減少約68%，相較而言，多邊開發(fā)銀行對我國的長期主權貸款維持相對穩(wěn)定，余額在350億美元左右①。三是中國參與國際金融組織建設更積極。我國是世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的主要股東，但投票權分別為5.42%和5.44%，權力分配的公平性和均衡性上表現(xiàn)較差。隨著中國在金融領域影響力的提升，2013年10月我國倡議在北京設立亞洲基礎設施投資銀行，2014年7月在上海設立新開發(fā)銀行，增加發(fā)展中國家的代表性和發(fā)言權。四是投向領域逐步向適應氣候變化、農業(yè)農村等領域轉變。主權貸款主要用于公益性和公共基礎設施建設等領域，前期政府主導的項目以鐵路、公路、機場、港口、教育、醫(yī)療等重大基礎設施項目為主。近年來國際金融組織的投資逐步投向鄉(xiāng)村振興、綠色生態(tài)、社會民生和支持中小企業(yè)發(fā)展等領域。
二、金融機構參與主權貸款的模式、特點及案例分析
（一）金融機構參與主權貸款承擔的角色和業(yè)務模式
財政部第85號令第九條規(guī)定，財政部可以將貸款轉貸給省級政府、國務院有關部門、中央企業(yè)、金融機構等使用，明確了金融中介轉貸模式的合法性。以境內銀行為研究對象，按照銀行承擔的責任不同，主要分為兩種業(yè)務模式：第一種是代理模式，境內銀行作為代理銀行，為項目實施單位提供提款、貸款償還等環(huán)節(jié)中的結售匯、國際收支申報、登記臺賬等基礎服務，不承擔信用風險，屬于表外業(yè)務，收取中間業(yè)務手續(xù)費。第二種是金融中介轉貸模式，境內銀行作為項目實施單位，與財政部簽署《轉貸協(xié)議》，直接參與外資引進和償還，選取轉貸子項目，承擔還款責任，屬于表內業(yè)務。業(yè)務流程主要包括：初篩目標客戶融資需求申請立項、納入發(fā)改委備選項目規(guī)劃、參加財政預算評審、接受國際組織盡職調查、項目前期甄別、參與國際談判磋商、簽約轉貸協(xié)議、債券質押擔保、申請資金、提款、外債登記（如需）、遴選子項目并簽約投放、使用資金、接受績效評價和專項審計、付息還本等多個環(huán)節(jié)。
（二）金融中介轉貸模式的特點和優(yōu)勢
金融中介轉貸模式與代理模式相較，發(fā)揮著境內銀行與國際金融組織、政府部門、借款企業(yè)的橋梁和紐帶作用，銀行具有現(xiàn)金流更充裕、貸款管理更專業(yè)、資金運用更靈活的特點和優(yōu)勢。一是有效減輕財政還款負擔。當前，我國部分地方政府債務承壓，受預算管理和債務限額控制，可能出現(xiàn)前期已納入規(guī)劃的項目無法落地等情況。相較而言，金融中介機構通常具有較強的資金實力和盈利能力，不依賴財政收入還款，能夠一定程度上減輕財政負擔。金融中介轉貸模式下，金融機構需承擔還款責任，這意味著在遴選子項目時，會按照國際《貸款協(xié)定》約定的標準，自選項目、自擔風險，通過市場化運作方式，充分評估借款企業(yè)能否產生充分現(xiàn)金流，例如采用生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式（EOD）“造血式”幫扶，將公益性環(huán)保事業(yè)與營利性產業(yè)園“肥瘦搭配”，保障第一還款來源，結合貸款受托支付、銷售收入回籠等管理手段，使項目具有更強的財務可持續(xù)性。
二是發(fā)揮金融機構專業(yè)優(yōu)勢。境內銀行一方面熟悉境內產業(yè)、土地、環(huán)保、投資管理等法律法規(guī)和金融監(jiān)管政策，另一方面具有強大的金融服務網(wǎng)絡和豐富的客戶資源儲備，承接轉貸項目可實現(xiàn)“穿透式”管理的專業(yè)優(yōu)勢。從貸前客戶盡職調查、缺口測算、確定貸款條件，到貸中獨立審查和風險披露，到審批簽約后資金支付管理，再到貸后存續(xù)期管理，抵質押物等監(jiān)管，境內銀行可從海量項目儲備庫中篩選、甄別優(yōu)質子項目，開展信貸全流程標準化管理，充分發(fā)揮銀行專業(yè)化甄別能力和管貸優(yōu)勢。
三是發(fā)揮主權貸款撬動作用。國際金融組織的主權貸款審批周期較長，通常需2-3年，貸款期限通常為15-20年。相比之下，我國中小企業(yè)平均壽命僅約2.5年，資金需求和供給期限存在一定錯配。在金融中介轉貸模式下，境內銀行對主權貸款資金的運用更加靈活，較低成本的長期外債也可用于1年期的流動資金貸款、貿易融資等短期融資需求，到期后可將資金循環(huán)使用。銀行可以根據(jù)市場變化和項目進展情況，及時調整貸款規(guī)模、期限、利率等條件，視情況提供配套融資，彌補資金缺口，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，撬動更多資金和資源投入，確保項目的順利落地。
（三）農發(fā)行項目實踐
2020年，新冠肺炎疫情沖擊下，農發(fā)行采用“金融中介轉貸款”模式，申請新開發(fā)銀行主權貸款21億元人民幣，旨在應對新冠肺炎疫情中優(yōu)先開展的經濟恢復工作。截至2024年2月，農發(fā)行發(fā)揮金融服務深入縣域涉農企業(yè)的比較優(yōu)勢，利用轉貸款惠及山東、廣西、安徽、江蘇、四川、浙江、江西共7個省的21個涉農子項目，用于支持農業(yè)生產恢復、農產品冷鏈物流、農村基礎設施建設等重點領域。首輪子項目在18個月執(zhí)行期內，共維持和新增就業(yè)約3.9萬個，帶動產業(yè)供應鏈上下游銷售額16.4億元，帶動弱勢群體增收35.4億元，實現(xiàn)金融幫扶“精準滴灌”，助力抗疫減貧增收。該項目案例在中國國際扶貧中心、世界銀行等7家機構聯(lián)合舉辦的“第三屆全球減貧案例征集活動”中榮獲“最佳案例獎”，供發(fā)展中國家學習借鑒。
三、參與國際金融合作對境內銀行的意義
（一）以制度“軟聯(lián)通”對標國際規(guī)則
習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“推進高水平對外開放”“穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型對外開放”。境內銀行需接受國際金融組織對銀行內部公司治理、財務狀況、信貸政策、綠色金融等項目評估及管理能力的盡職調查，并在項目實施過程中內嵌國際金融組織相關管理要求，促使境內銀行主動與國際規(guī)則接軌。例如借鑒世界銀行發(fā)起的《赤道原則》、環(huán)境與社會管理ESG框架、招投標和選聘等采購政策、性別平等與社會保障政策等，促進境內銀行學習借鑒國際先進管理理念，完善內部管理制度，為境內銀行與國際市場接軌打下基礎。
（二）以“雙循環(huán)”拓寬銀行籌資渠道
國際金融組織貸款是一種境內銀行拓展中長期資金來源的渠道，主權貸款期限最長可達35年，平均期限在20年左右，且可設置3-5年的寬限期，定價根據(jù)不同幣種的貸款期限、市場風險溢價加收固定或浮動利差，幣種多以美元、歐元為主，近兩年有部分國際金融組織增加了人民幣幣種的主權貸款。一般會收取0.25%的先征費和0.25%的承諾費，國際金融組織主權貸款整體具有金額大、期限長、利率較低的優(yōu)勢。在存款、發(fā)債等籌資方式以外，為銀行金融機構開辟更多元化的籌資渠道。
（三）以“績效目標”引導發(fā)揮資金效益
為有效發(fā)揮國際金融組織主權貸款的作用，在項目申報、立項審批、貸款簽約時均樹立了衡量環(huán)境和社會效益的“績效指標”，指導境內銀行對子項目設立選貸標準，衡量項目投入與產出，將主權貸款資金用在刀刃上，“精準滴灌”到高度契合戰(zhàn)略目標和環(huán)境社會效益突出的項目中。這就引導金融機構將績效目標穿透到整個項目實施的全過程中和各相關主體，通過子項目篩選、中期報告、完工報告、外部審計、第三方績效評價等方式和手段，以績效目標為導向，引導金融機構更加注重支持項目的成效，充分發(fā)揮資金的社會效益。
（四）以“務實合作”提升國際影響力
境內銀行可通過金融中介轉貸款這種務實的項目合作，把“引資”與“引智”有機結合起來，將國際資本、國際先進技術不斷向實體經濟傳導，從中發(fā)揮橋梁作用。同時，以此為契機，國內銀行與國際金融組織可逐步建立長期的“合作伙伴關系”，對外傳播我國金融機構與國際金融組織合作的成功案例，不斷提高境內銀行在國際金融市場上的影響力和競爭力。
四、金融中介轉貸在實踐中的挑戰(zhàn)
（一）境內銀行開辦轉貸業(yè)務盈利點不確定
2022年3月起，美聯(lián)儲持續(xù)加息，至2023年底加息幅度超525個基點，國內信貸資產以人民幣計價計息，而外債通常使用美元或歐元，金融中介機構和承貸主體需承擔匯率和利率風險。期限上，“長債短用”的轉貸業(yè)務利差較小，主體上，支持中小企業(yè)時風險暴露較高，加之境內銀行可能辦理債券質押或資產抵押，受國際、國內兩個市場波動影響因素較多，能否實現(xiàn)財務平衡乃至盈利存在一定不確定性。
（二）“非主權”等多元合作模式逐步發(fā)展
我國主權貸款項目管理職責集中在財政部和發(fā)改委，同時也涉及人民銀行、外匯管理局、審計署等多部門。金融機構申請主權貸款項目需嚴格遵循各監(jiān)管部門的規(guī)章制度、行政性規(guī)范、政策性文件等，存在流程環(huán)節(jié)較多、周期較長、貸款落地與項目用款時間不匹配等問題。而“非主權”轉貸和“聯(lián)合融資”合作模式的市場化程度高，實施也更加便利。非主權貸款也稱國際商業(yè)貸款，國有商業(yè)銀行可向國家發(fā)展計劃委員會申請舉借中長期國際商業(yè)貸款，并向財政部進行備案即可。聯(lián)合融資模式是指國內銀行與國際金融組織按照各自的信貸制度和流程對同一個項目進行融資支持，信貸調查和審批手續(xù)相對獨立，共擔信用風險，管理要求相對簡單。近年來，亞行、亞洲基礎設施銀行、新開發(fā)銀行的私營部門也在嘗試與境內金融機構開展非主權貸款合作。
（三）國際金融背景的專業(yè)人才仍有較大缺口
國外貸款項目法律文書通常選擇適用第三國法律，如英國法或香港法，國際談判、項目評估和完工報告等工作語言是英文，這對境內銀行的人才隊伍提出了更高要求。越來越多的境內銀行申請轉貸款時，內部管理機制可能尚不完善，需要配備與國際金融市場接軌的專業(yè)涉外律師、風險評估專家、績效評價專家等，同時，需要熟悉跨境金融交易實踐操作的復合型人才，進行具體的套期保值、賬務處理、數(shù)據(jù)披露和監(jiān)管報送等，幫助銀行防范法律和合規(guī)風險。
五、政策建議
為助力境內銀行服務促進“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，鼓勵有能力的境內銀行參與國際金融務實合作，本文提出如下建議：
（一）創(chuàng)新國際合作模式
當前國際金融組織與境內銀行的交流合作愈加頻繁，建議銀行不斷創(chuàng)新合作模式，通過轉貸款、聯(lián)合融資、委托代理、知識分享等多元化方式開展合作，境內銀行也可參與非主權貸款的轉貸，吸引更多外資支持我國重點項目、重點領域。同時更加積極推動外債以人民幣計價簽約，促進人民幣在跨境投融資中使用，助力人民幣國際化。充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，尋求國際組織優(yōu)先戰(zhàn)略與境內銀行主責主業(yè)、“五篇大文章”等重點領域的交匯點、契合點，挖掘與國際金融組織合作潛力，做好外資“引進來”的橋梁和紐帶。
（二）完善內部管理機制
轉貸業(yè)務周期長、實施標準高，對境內銀行提出更高的管理要求，涉及資金管理、利率定價、項目評估、項目實施管理等多個方面、多個部門、多個分支機構，銀行需要針對轉貸項目建立有效的內部管理機制，對轉貸形成的外債建立風險管理措施，強化項目管理、落實還款資金來源、擔保機制、衍生品工具等，避免無法償還外債造成的債務風險和聲譽風險，更加安全、有效地實施轉貸項目。
（三）深化政銀交流協(xié)調
建議境內銀行與政府各有關部門圍繞國際金融組織和外國政府貸款項目加強溝通。由政府部門統(tǒng)籌規(guī)劃“主權”與“非主權”貸款的總量和結構，加強對境內銀行的幫助和指導。財稅方面，可給予境內銀行轉貸業(yè)務一定的優(yōu)惠政策，如減免部分增值稅、所得稅、降低債券質押比例、減少資本占用等，以降低銀行的運營成本。
（四）加強專業(yè)人才培養(yǎng)
人才是境內銀行實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，建議境內銀行貫徹新時代人才發(fā)展戰(zhàn)略，聚焦國際金融、項目管理、風險評估等多個專業(yè)方向，培養(yǎng)高素質復合型的人才。通過國際會議、實地調研、聯(lián)合研究等方式，強化國際交流合作與信息共享，探索建立境內銀行與國際金融組織的人才輸送和流動渠道，加強對高素質專業(yè)人才的引進和交流培養(yǎng)。
（五）探索“走出去”的有效路徑
基于本文分析的金融中介轉貸模式在主權貸款“引進來”過程中的優(yōu)勢，建議在有條件的情況下，我國金融機構在“走出去”和參與“一帶一路”國際合作的過程中，也可運用轉貸、聯(lián)合融資、委托代理等模式與國際金融組織和境外金融機構開展合作，以此傳播我國在服務實體經濟、支持減貧脫貧、綠色低碳轉型等方面的發(fā)展經驗和先進技術，增進跨國金融同業(yè)的交流互鑒，推動人民幣國際化，促進更多發(fā)展中國家共同發(fā)展和繁榮。
注：
①?數(shù)據(jù)來源：世界銀行國際債務數(shù)據(jù)庫
