「摘要」2023年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》，在配租型保障性住房的基礎(chǔ)上，拓展了配售型保障性住房的新路，給政策性金融機構(gòu)帶來新的業(yè)務(wù)機會。本文通過梳理我國保障性住房體系建設(shè)歷史沿革脈絡(luò)、比較典型國家和地區(qū)的政策性住房金融制度、系統(tǒng)回顧農(nóng)發(fā)行支持住房保障的歷史和現(xiàn)狀，提出保障性住房建設(shè)對農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展的機會和建議。
「關(guān)鍵詞」保障性住房?政策性金融?三大工程?住房體系建設(shè)
在我國保障性住房體系建設(shè)的發(fā)展歷程中，政策性金融發(fā)揮了重要支撐作用?；仡櫄v史，農(nóng)發(fā)行在金融服務(wù)保障性住房建設(shè)的不同階段皆展現(xiàn)了獨特價值，體現(xiàn)出政策性金融支持國家重大戰(zhàn)略的使命擔(dān)當(dāng)。伴隨著配售型保障性住房政策的進一步完善，如何把握住時代的機遇與挑戰(zhàn)，發(fā)揮政策性金融工具箱優(yōu)勢，值得深入探析。
一、我國保障性住房體系建設(shè)發(fā)展歷程及特征
（一）保障性住房體系發(fā)展歷程
保障性住房制度是指政府根據(jù)法律或政策規(guī)定，提供合適的優(yōu)惠住房，幫助住房困難的中低收入家庭通過購買或租賃滿足基本的住房需求的住房社會保障制度。我國1994年首次明確提出經(jīng)濟適用住房，此后，保障性住房體系經(jīng)歷了經(jīng)濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房（簡稱“公租房”）、棚改安置住房和保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房、配售型保障性住房等多種供應(yīng)形式變遷。從“十一五”到“十四五”的近二十年，是我國經(jīng)濟取得極大發(fā)展的時期，也是我國保障性住房建設(shè)取得突破性發(fā)展的時期。在此期間，我國逐步形成以政府主導(dǎo)、市場驅(qū)動的保障性住房供應(yīng)體系，住房保障對象逐步擴容，保障性住房類型由以經(jīng)濟適用住房為主的配售型保障房逐步過渡到目前以保障性租賃住房、公租房等為主的配租型保障房和配售型保障性住房，逐步實現(xiàn)“租購并舉”。
（二）保障性住房的發(fā)展特征
總的看來，近二十年來我國保障性住房種類不斷豐富，保障性住房建設(shè)的責(zé)任、保障對象、支持政策等不斷完善，租購并舉的住房保障體系初步建立。一是政府承擔(dān)主體責(zé)任。“十一五”規(guī)劃綱要、“十二五”規(guī)劃綱要和“十四五”規(guī)劃綱要均強調(diào)了政府承擔(dān)保障性住房建設(shè)的主體責(zé)任，具體實際操作和落實中，相關(guān)文件明確了由省級負總責(zé)，市縣抓落實。二是保障對象不斷擴展。隨著保障性住房建設(shè)初具規(guī)模，配租型保障性住房保障對象不斷擴展，保障范圍持續(xù)擴大。從廉租房面向城鎮(zhèn)低收入家庭到公租房面向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭，再到保障性租賃住房的不設(shè)收入門檻，面向新市民和青年人。三是支持政策不斷完善。保障性住房建設(shè)需要各方面政策支持，多年來，國務(wù)院相關(guān)部門出臺了一系列財稅、土地、金融等政策。在融資政策上，支持發(fā)行保障性租賃住房不動產(chǎn)投資信托基金（REITs），保障性住房貸款可用于土地劃撥成本；在土地政策上，支持利用非居住存量土地建設(shè)保障性租賃住房和配售型保障性住房。
二、國內(nèi)外金融支持保障性住房經(jīng)驗
（一）國外政策性住房金融支持保障性住房建設(shè)經(jīng)驗
1.新加坡組屋及中央公積金支持實踐。新加坡在獨立之前即已建立公積金制度，1955年，新加坡出臺《中央公積金法》，并成立中央公積金局負責(zé)運營管理。1960年，新加坡頒布《建屋發(fā)展局法》，成立建屋發(fā)展局負責(zé)向所有有住房需求的人提供配有現(xiàn)代設(shè)施的體面居所。從那時起，建屋發(fā)展局為解決新加坡人的住房問題，不斷建設(shè)組屋。同時，公積金開始為組屋建設(shè)提供資金。新加坡組屋制度的發(fā)展，離不開中央公積金強有力的政策支持，這給我國提供了啟發(fā)。我國住房公積金制度自2002年起，即不允許發(fā)放保障性住房開發(fā)建設(shè)貸款，2009年曾短暫限制在部分項目內(nèi)進行試點，但此后并未推開，住房公積金對于解決居民住房問題的作用始終停留在消費端。
2.香港公屋及金融支持實踐。香港住房供應(yīng)主要分為公營房屋和私人房屋，公營房屋約占44%，私人房屋占56%左右。其中，公營房屋均為政府新建，分為公屋和居屋。公屋是用于出租的公共租住房屋，居屋是低價出售的資助出售單位。1958年，香港成立屋宇建設(shè)委員會，負責(zé)為貧困家庭建設(shè)只租不賣的廉租住房。1972年，開始實施十年建屋計劃，1973年成立房屋委員會，負責(zé)推行公營房屋計劃。此后，香港推出了多項房屋計劃，包括居者有其屋計劃、長遠房屋策略、自置居所貸款計劃、租者置其屋計劃等，致力于改善居民住房條件。2002年，受金融危機影響，香港公營房屋計劃大多停止。2014年，香港再次推出十年長遠房屋策略。在金融支持上，香港主要通過住房抵押貸款支持居民購買自有住房。住房抵押貸款分為私人房屋貸款和公營房屋貸款。此外，1997年，成立香港抵押貸款公司，負責(zé)發(fā)行抵押貸款證券，為商業(yè)銀行提供充足的流動資金。內(nèi)地的房地產(chǎn)制度部分學(xué)自香港，特別是預(yù)售和抵押住房貸款等，但香港住房制度在發(fā)展過程中，反而因為經(jīng)濟和房產(chǎn)商綁架，導(dǎo)致公屋供給不足難以滿足居民住房需求。
3.美國金融支持住房實踐。20世紀(jì)30年代，美國啟動公共住房建設(shè)，以滿足中低收入群體住房需求，但制度出臺不久即遭阻力，之后幾十年，公共住房建設(shè)基本停滯，主要通過財政補貼低收入群體，針對其他群體，美國主要通過住房金融政策予以支持。美國的商業(yè)銀行、社區(qū)銀行、私人貸款公司、儲貸協(xié)會等都可以發(fā)放個人住房抵押貸款。除此之外，美國最為世人所知的是由房利美、房地美發(fā)行抵押貸款支持證券，為個人住房抵押貸款提供資金支持，并在抵押貸款支持證券基礎(chǔ)上發(fā)行債務(wù)擔(dān)保憑證和違約互換等金融衍生工具實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移和分散。美國主要通過商業(yè)銀行等市場化機構(gòu)面向居民提供住房金融產(chǎn)品，政策性住房金融機構(gòu)主要為商業(yè)銀行等提供流動性和資金支持，這一模式長期運行，雖然出現(xiàn)過危機，但至今仍然運行良好，在促進改善居民居住條件的同時有效降低了政府支出責(zé)任，是一個全新的體系和視角，值得研究。
4.德國的社會住房及金融支持實踐。二戰(zhàn)后，德國住房短缺嚴(yán)重，1950年，德國頒布《住宅建設(shè)法》，政府通過大力支持社會住房建設(shè)、發(fā)展住房合作社、開發(fā)商建房等多渠道供應(yīng)住房，不斷滿足人民住房需求。住房體系上，德國分為社會住宅和私有住宅，社會住宅在一定年限內(nèi)按照政府要求以低于成本租金的價格面向低收入家庭等出租，超出年限后即轉(zhuǎn)變?yōu)樗接凶≌?。在租金價格上實行管制，限制房東提高租金。德國的住房金融多元，商業(yè)銀行、儲蓄銀行、合作銀行、住房儲蓄銀行等相關(guān)機構(gòu)均有參與。其中，商業(yè)銀行、儲蓄銀行等機構(gòu)主要提供個人住房和建房貸款。除此之外，還發(fā)展出獨具特色的住房儲蓄銀行，主要通過居民自愿參加、先存后貸、封閉儲蓄、互助貸款幫助住房儲蓄客戶積累資金，申請低利率住房貸款，購買自有住房。德國政府對住房儲蓄給予獎勵和免息政策。德國通過一系列政策，保持住房價格長期穩(wěn)定，穩(wěn)定了居民的住房預(yù)期。德國在解決居民住房問題上取得的成效，成為世界的典范，特別是關(guān)于租賃住房的一系列政策，值得我國學(xué)習(xí)借鑒，補齊租購并舉的住房體系中租的短板。
（二）我國金融支持保障性住房建設(shè)情況
1.配租型保障性住房融資。①銀行業(yè)金融機構(gòu)信貸支持。廉租房、公租房都是政府投資，土地由政府劃撥，主要資金需求是建安資金。政府可向商業(yè)銀行等申請公租房建設(shè)貸款，同時2009年還開展了住房公積金支持保障性住房建設(shè)試點，部分項目通過住房公積金項目貸款獲得低成本建設(shè)資金。此外，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號，以下簡稱22號文），各地發(fā)展保障性租賃住房，按照規(guī)定，銀行業(yè)金融機構(gòu)可以發(fā)放保障性租賃住房自持長期貸款。②發(fā)行各類債券。公租房、保障性租賃住房可發(fā)行地方政府專項債券。按照22號文規(guī)定，銀行業(yè)金融機構(gòu)可以發(fā)行金融債券；保障性租賃住房建設(shè)運營企業(yè)可以發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等；企業(yè)可將運營的保障性租賃住房物業(yè)抵押，發(fā)行住房租賃擔(dān)保債券。通過各類債券，大大拓展了保障性租賃住房的籌資渠道。③發(fā)行租賃住房REITs。2022年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》，將保障性租賃住房納入基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點范圍。同時期，證監(jiān)會會同國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范做好保障性租賃住房試點發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）有關(guān)工作的通知》，保障性租賃住房REITs試點正式啟動。
2.配售型保障性住房融資。①銀行業(yè)金融機構(gòu)信貸支持。2023年9月，國務(wù)院印發(fā)文件，部署規(guī)劃建設(shè)配售型保障性住房。相關(guān)銀行可以按照市場化、法治化原則，發(fā)放保障性住房開發(fā)貸款，專款專用、封閉運行。配售型保障性住房土地以劃撥方式供應(yīng)，對于銀行來說，需要在現(xiàn)有的商品房開發(fā)貸款基礎(chǔ)上，創(chuàng)新設(shè)立新的貸款品種，滿足相應(yīng)貸款管理、風(fēng)險評級等需要。②發(fā)行地方政府專項債。據(jù)最新要求，國家發(fā)展改革委、財政部已經(jīng)將保障性住房納入地方政府專項債支持領(lǐng)域，同時可用作資本金。
（三）我國保障性住房體系金融支持難點和問題
1.保障性住房籌建資金總?cè)笨谳^大。發(fā)達國家建立了完善的市場化住房金融制度，尤其是通過發(fā)行抵押貸款證券向公開市場融資，吸引了全世界的長期、穩(wěn)定資金，滿足了住房建設(shè)和消費的資金需求，如美國每年發(fā)行抵押貸款證券達3萬億美元左右。對于我國來說，保障性住房建設(shè)的資金來源主要是政府，隨著我國保障性住房覆蓋面擴大，保障性住房資金需求也越來越大，但財政收入增加速度有限，政府撥款、土地出讓金短期內(nèi)不會有太大提升，僅靠政府財政資金支持遠遠不夠。
2.配租型保障性住房融資難度更大。配售型保障性住房可以在短時間內(nèi)銷售出去，能夠比較方便地獲得商業(yè)銀行的貸款，融資難度較小。配租型保障性住房融資面臨困難，對于廉租房、公租房來說，租賃對象為中低收入家庭，租金水平較低，有的城市租金收入難以覆蓋住房維修養(yǎng)護資金，只能依靠政府投入；對于保障性租賃住房來說，資金投入回收期限長，有的超過20年，僅靠商業(yè)銀行貸款難以支持。國外大多數(shù)國家通過REITs面向公開市場融資支持，與之相比，我國配租型保障性住房資產(chǎn)證券化尚處于起步階段，目前僅成功發(fā)行4支產(chǎn)品。此外，對于配租型保障性住房建設(shè)，地方政府不但要承諾長時間內(nèi)維持低租金，還要為此放棄賣地收益。
三、農(nóng)發(fā)行金融支持住房保障的歷史與現(xiàn)狀
（一）農(nóng)發(fā)行支持住房建設(shè)初步探索
2009年，經(jīng)銀監(jiān)會批復(fù)同意，農(nóng)發(fā)行開辦縣域城鎮(zhèn)建設(shè)貸款業(yè)務(wù)，貸款用途限定為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育衛(wèi)生和環(huán)境設(shè)施、便民商業(yè)設(shè)施和農(nóng)民集中住房（包括農(nóng)民集中居住區(qū)、棚戶區(qū)、泥草房等）改造工程建設(shè)。農(nóng)發(fā)行棚戶區(qū)改造貸款業(yè)務(wù)正式開辦，并在農(nóng)民集中住房改造建設(shè)等領(lǐng)域初步開展實踐。
（二）支持棚戶區(qū)改造業(yè)務(wù)取得顯著成績
2015年6月30日，《國務(wù)院關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》正式發(fā)布，標(biāo)志著農(nóng)發(fā)行大規(guī)模推動棚戶區(qū)改造貸款業(yè)務(wù)，棚戶區(qū)改造貸款在2015年至2018年取得飛速發(fā)展，貸款余額增長顯著。依據(jù)2018年10月8日國務(wù)院第27次常務(wù)會議精神，只有納入地方政府隱性債務(wù)的棚改在建項目，金融機構(gòu)才能在不新增隱性債務(wù)的前提下繼續(xù)提供貸款，農(nóng)發(fā)行對于采用政府購買服務(wù)模式的棚改項目，及時將信貸政策調(diào)整為“停、續(xù)、緩”。
（三）開啟保障性租賃住房轉(zhuǎn)型新階段
棚改貸款政府購買服務(wù)模式叫停后，農(nóng)發(fā)行積極謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展，響應(yīng)黨中央國務(wù)院號召，加大對保障性租賃住房的信貸支持力度。按照22號文的要求，農(nóng)發(fā)行發(fā)布相關(guān)政策文件，明確支持縣域（包括縣級市、城市郊區(qū)郊縣）范圍內(nèi)及其他城市在集體經(jīng)營性建設(shè)用地、涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地范圍內(nèi)的保障性租賃住房建設(shè)。
自業(yè)務(wù)開辦以來，農(nóng)發(fā)行深入服務(wù)各級地方政府部門，積極參與保障性租賃住房項目融資方案設(shè)計，支持地方政府探索采用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地、存量閑置房屋、集體土地、企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)保障性租賃住房，多渠道提供保障性租賃住房房源。住建部于2023年第77期《建設(shè)工作簡報》中對農(nóng)發(fā)行支持保障性租賃住房的成果和經(jīng)驗在全國住建系統(tǒng)進行了推廣和宣介。
（四）“三大工程”工作全面開展
2023年4月28日、7月24日，中央政治局會議兩次強調(diào)要積極推動城中村改造，加大保障性住房建設(shè)和供給，習(xí)近平總書記在中央金融工作會議、中央經(jīng)濟工作會議上多次強調(diào)加快推進“三大工程”建設(shè)。國務(wù)院先后召開3次電視電話會議部署“三大工程”工作，多家部委和金融機構(gòu)參與其中。農(nóng)發(fā)行作為服務(wù)國家宏觀調(diào)控的重要載體，充分發(fā)揮政策性金融工具作用，承接“三大工程”政治任務(wù)準(zhǔn)備充分、行動迅速。農(nóng)發(fā)行從組織領(lǐng)導(dǎo)，到制度建設(shè)，風(fēng)險防控，做出一系列舉措。尤其是城中村改造專項借款方面取得顯著成績?！叭蠊こ獭敝?，保障性住房建設(shè)是重中之重，也是農(nóng)發(fā)行未來發(fā)展的重要突破口。
四、保障性住房建設(shè)對農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展的機會和建議
（一）將保障性住房業(yè)務(wù)作為農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)新的增長點
棚改貸款購買服務(wù)模式叫停以來，農(nóng)發(fā)行嘗試了多個業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方向，陸續(xù)在配租型保障性住房、老舊小區(qū)改造等領(lǐng)域發(fā)力，但規(guī)模有限。國家推進“三大工程”工作以來，目前已在城中村改造專項借款方面取得一定成績，但從持續(xù)業(yè)務(wù)增長考慮，推動配售型保障性住房建設(shè)開發(fā)貸款，將為業(yè)務(wù)發(fā)展帶來持續(xù)性增長。
《國務(wù)院關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》印發(fā)后，多次中央會議均作出明確部署，業(yè)界普遍認(rèn)為，部署建設(shè)保障性住房預(yù)示著“新房改”即將到來。當(dāng)前，各地保障性住房建設(shè)總量不大，正可以把握有利時機，通過投入貸款資金支持，有效拓展各城市保障性住房建設(shè)業(yè)務(wù)關(guān)系，培育新的業(yè)務(wù)增長點。隨著時間推移，全國保障性住房建設(shè)任務(wù)量將得到比較大的增長，5年后，保障性住房建設(shè)有可能達到商品住房供應(yīng)的20%，總投資將達到近1萬億元以上，相應(yīng)開發(fā)貸款需求也將達到7-8千億元，這將成為農(nóng)發(fā)行新的業(yè)務(wù)增長點。
（二）充分結(jié)合農(nóng)發(fā)行支持保障性住房建設(shè)的比較優(yōu)勢
相對于其他銀行業(yè)金融機構(gòu)，農(nóng)發(fā)行具有政策性的獨特業(yè)務(wù)優(yōu)勢。一是與政府部門聯(lián)系緊密。農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行，始終以執(zhí)行國家意志，服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展為己任，與有關(guān)部委和地方政府保持密切合作關(guān)系。二是提供低成本融資。農(nóng)發(fā)行的主要資金來源是發(fā)債、人行再貸款、PSL等結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，是穩(wěn)定的長期低成本資金。三是項目庫管理科學(xué)。農(nóng)發(fā)行對貸款項目實行項目儲備管理，通過項目一級庫審核、二級庫落地轉(zhuǎn)化的操作模式，可以實現(xiàn)貸款項目從嚴(yán)把關(guān)、全程培育、擇優(yōu)支持。四是組織機構(gòu)扎根一線。農(nóng)發(fā)行現(xiàn)有省級分行31個、地市級分行309個，縣級支行1686個，深耕基層，能夠提供貼近金融服務(wù)。
（三）明確農(nóng)發(fā)行支持保障性住房的重點
當(dāng)前，農(nóng)發(fā)行支持保障性住房建設(shè)仍然存在對項目現(xiàn)金流要求高，缺乏下游個人住房貸款支持以及擔(dān)保不足等問題，需要深入分析，找準(zhǔn)業(yè)務(wù)突破點，尋求新的爆發(fā)性增長可能性。
1.充分運用低效閑置土地。閑置低效工業(yè)、商業(yè)、辦公等非住宅用地相對于其他土地具有明顯的比較優(yōu)勢，特別是在超大特大城市，這些土地往往位置好、區(qū)位佳，是建設(shè)保障性住房的絕佳選擇，應(yīng)當(dāng)成為未來保障性住房建設(shè)的重點，也可以成為銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)放保障性住房開發(fā)貸款的優(yōu)質(zhì)標(biāo)的。農(nóng)發(fā)行沒有房地產(chǎn)開發(fā)貸款的歷史包袱，可以從政策制定開始，充分研究閑置低效工業(yè)、商業(yè)、辦公等非住宅用地建設(shè)保障性住房與新供應(yīng)用地建設(shè)保障性住房的區(qū)別和特點，建立起符合存量土地建設(shè)保障性住房的開發(fā)貸款管理辦法，更好滿足各地保障性住房貸款需要。短期來看，有的城市在將現(xiàn)有存量在建保障性租賃住房等轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》浚r(nóng)發(fā)行在優(yōu)化保障性住房開發(fā)貸款政策時，應(yīng)充分考慮此類情況，給予有效支持，形成農(nóng)發(fā)行爭取其他貸款的特殊政策性優(yōu)勢。
2.運用央行再貸款收購存量商品房。4月30日中央政治局會議提出，“繼續(xù)堅持因城施策，壓實地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)、金融機構(gòu)各方責(zé)任，切實做好保交房工作，保障購房人合法權(quán)益。要結(jié)合房地產(chǎn)市場供求關(guān)系的新變化、人民群眾對優(yōu)質(zhì)住房的新期待，統(tǒng)籌研究消化存量房產(chǎn)和優(yōu)化增量住房的政策措施，抓緊構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，促進房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展”。5月17日，國務(wù)院明確可通過收購商品房用于保障性住房政策。各有關(guān)部委正在陸續(xù)起草出臺相關(guān)政策文件，鼓勵引導(dǎo)金融機構(gòu)按照市場化、法治化原則，支持地方收購已建成存量商品房用作保障性住房。
在此關(guān)鍵時間節(jié)點，農(nóng)發(fā)行應(yīng)立足前期支持保障類住房優(yōu)勢，開辟拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，支持收購存量商品房作為保障性住房建設(shè)，充分運用央行再貸款。同時，優(yōu)化產(chǎn)品體系，將“三大工程”之一的保障性住房開發(fā)貸款（用于新建保障性住房）、保障性租賃住房業(yè)務(wù)與收購存量商品房用作保障性住房貸款（包括配租型和配售型）進一步梳理，厘清新老業(yè)務(wù)關(guān)系，明確各類貸款條件，為后續(xù)分支機構(gòu)開展?fàn)I銷對接打下堅實基礎(chǔ)。
