「摘要」為政策性銀行設(shè)定業(yè)務(wù)邊界，明確其服務(wù)的領(lǐng)域和范圍，是各國政策性金融實踐中的通行做法。與此同時，在政策性銀行發(fā)展過程中逐漸出現(xiàn)業(yè)務(wù)邊界爭議，也是各國政策性金融實踐中的普遍現(xiàn)象。政策性銀行與商業(yè)性銀行的業(yè)務(wù)邊界，在本質(zhì)上可以視為政府與市場邊界在銀行領(lǐng)域的投射和反映。由于政策性銀行業(yè)務(wù)范圍具有很強的動態(tài)性，在新發(fā)展階段多維融合的發(fā)展趨勢下，實踐中無法也無需一次性劃清業(yè)務(wù)邊界及業(yè)務(wù)分類，可以留存一定程度的彈性空間。與此同時，為了最大程度發(fā)揮政策性資金的服務(wù)效力和使用效率，可以探索逐步引入“政策性強度”因子，體現(xiàn)出政策性強度越強越優(yōu)先優(yōu)惠的差異化導(dǎo)向，引導(dǎo)實際業(yè)務(wù)范圍和政策性業(yè)務(wù)比例動態(tài)自律調(diào)整。
「關(guān)鍵詞」政策性銀行?商業(yè)性銀行?市場化進程?業(yè)務(wù)邊界
當前，世界百年未有之大變局加速演進，國際環(huán)境復(fù)雜多變。進入新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，正是應(yīng)對世界百年變局、把握未來發(fā)展主動權(quán)的重大戰(zhàn)略決策。黨的二十大報告指出，要堅持以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，把實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合起來。堅持以擴大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點，緊緊扭住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，打通經(jīng)濟循環(huán)的堵點，補齊社會發(fā)展的短板，充分利用國內(nèi)國際兩個市場兩種資源，迫切需要政策性銀行更好發(fā)揮“當先導(dǎo)、補短板、逆周期”作用。
與此同時，在以人民為中心發(fā)展思想和新發(fā)展理念指引下，社會主義市場經(jīng)濟體制改革深入推進，市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用有效結(jié)合，推動經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)顯著的多維融合趨勢，城鄉(xiāng)邊界，區(qū)域邊界，產(chǎn)業(yè)邊界，企業(yè)與市場邊界，政府與市場邊界，生產(chǎn)、生活與生態(tài)邊界等逐漸淡化，呈現(xiàn)出貫通協(xié)同、連續(xù)漸變、譜系化發(fā)展的特點。在多維融合趨勢下，政策性銀行如何堅守職能定位和高質(zhì)量服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，在中國式現(xiàn)代化進程中更好發(fā)揮作用，不越位、不缺位、不錯位，成為需要系統(tǒng)思考和亟待有效解決的基礎(chǔ)性問題。
一、政策性銀行的理論基礎(chǔ)
政策性銀行是政府實施特定戰(zhàn)略、進行逆周期調(diào)節(jié)和彌補市場失靈的制度設(shè)計和策略選擇，是政府與市場的橋梁，是維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定的重要制度性基礎(chǔ)設(shè)施，在國家金融體系中發(fā)揮著不可替代的特殊作用。在市場經(jīng)濟條件下，政策性銀行依托國家信用支持，廣泛持續(xù)穩(wěn)定籌集社會資金，采用市場化的運作方式，將金融資源配置到經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，有效服務(wù)和支持國家重大戰(zhàn)略實施和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
（一）市場經(jīng)濟的客觀現(xiàn)實：市場失靈、國際競爭與有限政府
涉農(nóng)領(lǐng)域的弱質(zhì)性、基礎(chǔ)建設(shè)的公共性、國際競爭的戰(zhàn)略性等客觀存在，導(dǎo)致純粹市場機制存在固有缺陷，即缺乏充足的內(nèi)生力量自動確保市場信念從而維持自身穩(wěn)定運行。涉農(nóng)經(jīng)濟、基礎(chǔ)建設(shè)和國際貿(mào)易中存在較為嚴重的“市場失靈”，就是市場機制內(nèi)在不穩(wěn)定性和不平衡性深刻而現(xiàn)實的反映。
在市場經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展中，政府機制具有不可替代的作用, 特別是在涉農(nóng)經(jīng)濟、基礎(chǔ)建設(shè)和國際競爭等方面。但是，政府機制所能直接采取的措施和支配的資源是有限的。財政政策、貨幣政策和行政規(guī)制難以有效應(yīng)對涉農(nóng)經(jīng)濟和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的不完全競爭和不完全信息，因而無法直接將涉農(nóng)經(jīng)濟和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)維持在社會最優(yōu)水平；財政資金也無法直接滿足基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)所需的巨額資金需求，從而使市場經(jīng)濟中政府作用的有限性呈現(xiàn)出某種程度的絕對性特征。
（二）溝通政府與市場的機制設(shè)計：政策性銀行
市場失靈、國際競爭和有限政府在市場經(jīng)濟中同時存在，單純依靠市場或政府機制無法有效應(yīng)對現(xiàn)實困境，需要明確“政府與市場的有效邊界”和“政府與市場的合作形式”，強化二者的協(xié)同作用，實現(xiàn)二者的有機結(jié)合，充分發(fā)揮各自的獨特優(yōu)勢。
作為應(yīng)對市場經(jīng)濟現(xiàn)實困境的關(guān)鍵機制，政策性銀行是對“政府與市場有效邊界”的重要回應(yīng)，也是“政府與市場合作形式”的重要體現(xiàn)，成為溝通政府與市場的橋梁。政策性銀行將政府目標與市場手段有機結(jié)合，實現(xiàn)了政府機制與市場機制的貫通融合，使政府與市場的邊界內(nèi)化于實際經(jīng)營過程，促進了政府宏觀力量向微觀主體的有效傳導(dǎo)，在公共物品提供和重點產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展中，發(fā)揮不可替代的關(guān)鍵作用，成為市場經(jīng)濟的重要制度性基礎(chǔ)設(shè)施。
（三）政策性銀行：天然的逆周期調(diào)節(jié)機制和服務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略力量
經(jīng)濟周期是市場經(jīng)濟與生俱來的基本特征。商業(yè)性銀行作為市場經(jīng)濟的重要組成部分，遵從利潤最大化的商業(yè)邏輯，在金融加速器、資本監(jiān)管、信用評級等機制的作用下，具有天然的順周期性。由于涉農(nóng)經(jīng)濟、基礎(chǔ)建設(shè)往往是經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)，國際貿(mào)易是促進經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，因而政策性銀行天然具備逆周期調(diào)節(jié)的操作空間。
政策性銀行既可以充當財政政策的工具，發(fā)揮財政資本金的杠桿作用，又可以作為貨幣政策的傳導(dǎo)渠道，實現(xiàn)貨幣政策的定向?qū)捤?。與此同時，相較其他金融機構(gòu)，政策性銀行更具專業(yè)優(yōu)勢，營利負擔更小，而且能夠依托國家信用主動調(diào)節(jié)負債，有助于更加快速、更大規(guī)模地集中金融和智力資源，有力有效服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，促進經(jīng)濟社會全面均衡發(fā)展。
二、政策性銀行與商業(yè)性銀行的業(yè)務(wù)邊界爭議及其實質(zhì)
為政策性銀行設(shè)定業(yè)務(wù)邊界，明確其服務(wù)的領(lǐng)域和范圍，是各國政策性金融實踐中的通行做法。但在政策性銀行發(fā)展過程中逐漸出現(xiàn)業(yè)務(wù)邊界爭議①，也是各國政策性金融實踐中的普遍現(xiàn)象。政策性銀行業(yè)務(wù)邊界的設(shè)定及其相關(guān)爭議的出現(xiàn)，各自符合特定的經(jīng)濟背景，具有深刻的內(nèi)在合理性。
（一）政策性銀行業(yè)務(wù)邊界的設(shè)定及其目的
業(yè)務(wù)邊界概念存在實際業(yè)務(wù)邊界與政策業(yè)務(wù)邊界的區(qū)分。不同于商業(yè)性銀行，政策性銀行以執(zhí)行國家意志為目標，專注服務(wù)國家重大戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，定向支持經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)，服務(wù)范圍大多屬于商業(yè)性銀行理性忽視的領(lǐng)域，其目的即在于形成對商業(yè)性銀行的有效補充。因而，為確保政策性銀行切實發(fā)揮政策性職能作用，避免偏離主責主業(yè)和異化為商業(yè)性銀行，往往需要為其設(shè)定特定的業(yè)務(wù)范圍，從而形成政策性銀行的政策業(yè)務(wù)邊界。但是，受制于現(xiàn)實中的眾多其他約束條件，政策性銀行的實際業(yè)務(wù)邊界可能小于政策業(yè)務(wù)邊界，其間差距的大小也可以作為度量政策性銀行履職程度的重要考量因素。
（二）政策性銀行與商業(yè)性銀行的業(yè)務(wù)邊界爭議
隨著政策性銀行職能作用的持續(xù)發(fā)揮，其支持領(lǐng)域的市場化程度不斷提高，商業(yè)性銀行隨之順勢進入因政策性銀行履職而逐漸市場化成熟的領(lǐng)域②；與此同時，隨著政策性銀行履職能力的不斷提升，為更好服務(wù)國家戰(zhàn)略實施和經(jīng)濟社會發(fā)展，其業(yè)務(wù)規(guī)模持續(xù)增長、業(yè)務(wù)領(lǐng)域逐步拓展。從而導(dǎo)致政策性銀行和商業(yè)性銀行出現(xiàn)一定程度的業(yè)務(wù)交叉和競爭，引發(fā)關(guān)于政策性銀行和商業(yè)性銀行業(yè)務(wù)邊界的爭議③。
總的來看，政策性銀行和商業(yè)性銀行的業(yè)務(wù)邊界爭議主要集中在：1.政策性銀行與商業(yè)性銀行之間是否需要劃分邊界，嚴格區(qū)分兩者的業(yè)務(wù)范圍，或者設(shè)定政策性銀行的業(yè)務(wù)邊界，約束政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍，即“要不要”問題；2.市場化進程中能否劃清兩者的業(yè)務(wù)邊界，或者明晰政策性銀行的業(yè)務(wù)邊界，即“能不能”問題；3.新發(fā)展階段怎樣設(shè)定兩者的業(yè)務(wù)邊界，或者政策性銀行的業(yè)務(wù)邊界，明確業(yè)務(wù)邊界設(shè)定和調(diào)整的原則、方法、依據(jù)和程序，即“怎樣設(shè)”問題。
（三）問題實質(zhì)：政府與市場邊界在銀行領(lǐng)域的具體化
從基本屬性和職能定位來看，政策性銀行作為政府與市場的橋梁，其業(yè)務(wù)范圍應(yīng)盡可能覆蓋商業(yè)性金融不能發(fā)揮作用、難以發(fā)揮作用或作用發(fā)揮不充分的領(lǐng)域。政策性銀行與商業(yè)性銀行的業(yè)務(wù)邊界，在本質(zhì)上可以視為政府與市場邊界在銀行領(lǐng)域的反映和投射，受到經(jīng)濟發(fā)展水平、市場化發(fā)育程度、重大戰(zhàn)略實施、市場調(diào)控需要等多方面因素的影響。
（四）科學(xué)認識市場化進程中政策性銀行的功能演變
工業(yè)化、城市化④、市場化和法治化已經(jīng)成為各國推進現(xiàn)代化的普遍共識，而市場化在其中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。但是，無論是落后農(nóng)業(yè)國家的市場化，還是計劃經(jīng)濟國家的市場化，都涉及政府職能的發(fā)揮和轉(zhuǎn)變，都是一個政府與市場邊界相互交織、動態(tài)調(diào)整的過程。與之對應(yīng)，在銀行領(lǐng)域具體表現(xiàn)為政策性銀行和商業(yè)性銀行業(yè)務(wù)邊界持續(xù)變動與不斷調(diào)整的過程。因而，理解和界定政策性銀行與商業(yè)性銀行的業(yè)務(wù)邊界，需要在市場化進程中科學(xué)認識政策性銀行的功能及其演變。
政策性銀行具有引進市場規(guī)則、培育市場主體、彌補市場失靈、補齊市場短板、服務(wù)國家戰(zhàn)略、穩(wěn)定經(jīng)濟周期等多重功能，在市場化進程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，是政府推進市場化進程的重要力量。在市場化初期，經(jīng)濟基礎(chǔ)總體薄弱，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重失衡，市場觀念極端匱乏，經(jīng)濟亟需大量基礎(chǔ)建設(shè)，而政策性銀行的能力非常有限，主要發(fā)揮引進市場規(guī)則、培育市場主體以及支持重點建設(shè)的作用。在市場化過程中，隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的持續(xù)改善，政策性銀行的能力逐步增強，支持大規(guī)模基礎(chǔ)建設(shè)、服務(wù)國家戰(zhàn)略和補齊市場短板的作用日益凸顯。而在市場化后期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)趨于合理，經(jīng)濟總量持續(xù)增長，政策性銀行更多發(fā)揮彌補市場失靈和穩(wěn)定經(jīng)濟周期的作用。
需要說明的是，市場經(jīng)濟具有內(nèi)在的不均衡屬性，即在不同區(qū)域、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同時期存在較大差別，從而形成對政策性銀行功能的長期需求。國外發(fā)達經(jīng)濟體的發(fā)展證明，市場化程度的持續(xù)提升和市場機制的日臻完善，無法消除市場缺失、市場失靈以及經(jīng)濟波動，依然需要政府發(fā)揮積極作用。而政策性銀行作為政府與市場的橋梁，豐富了政府調(diào)控市場的手段，增強了政府調(diào)控市場的能力，拓展了政府調(diào)控市場的范圍，在經(jīng)濟中始終發(fā)揮著不可替代的作用。
三、社會主義市場化進程中的政策性銀行
中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制不是一蹴而就的，而是在漸進式改革的過程中逐步建立和完善的⑤。與市場化改革的不同階段相適應(yīng)，政府在經(jīng)濟建設(shè)中的職能以及政府參與經(jīng)濟活動的方式也在逐步改革和調(diào)整。我國的政策性銀行在社會主義市場經(jīng)濟體制改革中誕生，在助力改革中持續(xù)推進自身改革，逐漸成為社會主義市場經(jīng)濟的重要制度性基礎(chǔ)設(shè)施。
（一）在助力推進市場化進程中實現(xiàn)自身的功能演變
市場化是經(jīng)濟活動中的資源配置逐步向市場發(fā)揮決定性作用發(fā)展轉(zhuǎn)化的過程⑥。發(fā)達國家市場經(jīng)濟的形成往往歷經(jīng)上百年，而我國作為發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，仍處在構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，不僅面臨市場經(jīng)濟國家普遍存在的市場失靈，同時面臨不同程度的市場空白、缺損和落后。
我國政策性銀行立足現(xiàn)實國情，發(fā)揮系統(tǒng)集成的比較優(yōu)勢，持續(xù)探索推進政府、企業(yè)、社會等各方要素資源的有效整合，助力破解市場空白、缺失、落后、失靈等多方面的問題，成為推動我國市場化進程的戰(zhàn)略力量。集中體現(xiàn)在：1.在市場空白或缺失的領(lǐng)域、區(qū)域和環(huán)節(jié)積極培育市場，為國家戰(zhàn)略和規(guī)劃領(lǐng)域提供基礎(chǔ)支撐，發(fā)揮“當先導(dǎo)”作用；2.在市場發(fā)育程度不足或失靈的領(lǐng)域、區(qū)域和環(huán)節(jié)，助力提升金融服務(wù)水平，發(fā)揮“補短板”作用；3.在經(jīng)濟出現(xiàn)較大波動特別是出現(xiàn)較大下行壓力的時期，發(fā)揮“逆周期”調(diào)節(jié)作用，助力市場和經(jīng)濟平穩(wěn)運行。
在社會主義市場化進程中，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和改革開放的持續(xù)推進，國家發(fā)展戰(zhàn)略因應(yīng)調(diào)整，市場空白、缺失、落后和失靈的程度、領(lǐng)域、區(qū)域和環(huán)節(jié)也在不斷變化。國家發(fā)展戰(zhàn)略的具體內(nèi)容以及市場空白、缺失、落后和失靈的具體表現(xiàn)，受到政治、經(jīng)濟、歷史、地理、人文等復(fù)雜因素影響，其結(jié)構(gòu)具有動態(tài)性和階段性，從而導(dǎo)致政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍、支持強度和功能結(jié)構(gòu)需要作出相應(yīng)調(diào)整⑦，以更好契合國家發(fā)展戰(zhàn)略需要和市場化進展程度。
（二）在助力提升市場化水平中努力推進自身的市場化
隨著社會主義市場化進程的推進，資源配置的市場化程度不斷提高，政府直接干預(yù)經(jīng)濟活動的范圍不斷縮小。作為溝通政府與市場的橋梁和政府間接調(diào)控的工具，政策性銀行將政府目標與市場手段有機結(jié)合，實現(xiàn)政府機制與市場機制的貫通銜接，在公共物品提供、重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國際貿(mào)易競爭中，發(fā)揮不可替代的關(guān)鍵作用，成為社會主義市場經(jīng)濟的重要制度性基礎(chǔ)設(shè)施。
政策性銀行作為金融市場的參與主體，在執(zhí)行國家意志的前提下堅持遵循銀行規(guī)律，在持續(xù)助力提升經(jīng)濟市場化水平的同時，不斷推進自身的市場化，以更好服務(wù)經(jīng)濟的市場化⑧。政策性銀行的市場化改革主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)分類、項目運作、籌資機制、利率定價等多個方面：1.適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展變化動態(tài)調(diào)整業(yè)務(wù)支持領(lǐng)域，同時建立和完善政策性⑨與自營性⑩或商業(yè)性業(yè)務(wù)分類管理體系，逐步探索形成以政策性強度為依據(jù)的業(yè)務(wù)分類管理思路，并根據(jù)政策調(diào)控或戰(zhàn)略需要動態(tài)調(diào)整優(yōu)化業(yè)務(wù)分類結(jié)構(gòu)；2.作為支持準公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投融資主體，政策性銀行逐步探索和完善綜合收益還款模式，圍繞“現(xiàn)金流”設(shè)計還款來源，不斷降低對財政補貼資金的依賴程度，探索形成公益性項目市場化運作的發(fā)展路徑，逐步實現(xiàn)政策性銀行自主經(jīng)營、自擔風(fēng)險下的財務(wù)可持續(xù)；3.持續(xù)拓展市場化籌資渠道，通過發(fā)行金融債券籌集中長期貸款資金，在強化負債主動性從而保障政策性業(yè)務(wù)發(fā)展的同時，降低對財政資金和央行再貸款的依賴，推動資本市場的發(fā)展；4.適應(yīng)金融領(lǐng)域利率市場化改革趨勢，采用FTP內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移定價機制，構(gòu)建內(nèi)部虛擬資金市場，優(yōu)化政策性銀行內(nèi)部利率定價模式，更好推動市場化利率從負債端向資產(chǎn)端傳導(dǎo)。
（三）社會主義市場經(jīng)濟中的政策性銀行與商業(yè)性銀行
區(qū)別于以資本為中心的資本主義市場經(jīng)濟，社會主義市場經(jīng)濟堅持以人民為中心，廣泛動用一切可以動用的手段和力量，持續(xù)推進中國式現(xiàn)代化，堅定不移走共同富裕道路，在發(fā)展中保障和改善民生。金融是實體經(jīng)濟的血脈，在我國以間接金融為主體的金融體系中，政策性銀行和商業(yè)性銀行合理分工、互相補充、適度交叉、有序競爭，共同助力推進社會主義現(xiàn)代化進程。
在社會主義市場化進程的不同階段，政府與市場之間的關(guān)系有著很大不同。與之對應(yīng)，政策性銀行與商業(yè)性銀行之間的關(guān)系也具有較為鮮明的階段性特征。黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。在新發(fā)展理念的指引下，市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用有效結(jié)合，使資源要素的流動逐步?jīng)_破原有邊界，打破資源配置的非均衡和低效率狀態(tài)。
進入新時代以來，政府與市場的作用更加貫通協(xié)同，城鄉(xiāng)邊界，區(qū)域邊界，產(chǎn)業(yè)邊界，企業(yè)與市場邊界，生產(chǎn)、生活與生態(tài)邊界等也在逐漸淡化，推動我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出以城鄉(xiāng)融合、區(qū)域融合、產(chǎn)業(yè)融合、軍民融合等為顯著特征的多維融合發(fā)展趨勢。政策性銀行與商業(yè)性銀行邊界、各專業(yè)政策性銀行邊界不可避免呈現(xiàn)模糊化趨勢，開始出現(xiàn)難以避免的業(yè)務(wù)交叉和相應(yīng)領(lǐng)域的有限競爭。
四、新發(fā)展階段統(tǒng)籌政策性銀行與商業(yè)性銀行發(fā)展
全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍，標志著我國進入了一個新發(fā)展階段。當前，我國經(jīng)濟同時面臨總量性、結(jié)構(gòu)性和周期性問題，堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向，在發(fā)展中穩(wěn)步推進市場化改革，需要適應(yīng)多維融合發(fā)展趨勢，逐步構(gòu)建以政策性強度為核心的履職評價體系，引導(dǎo)政策性銀行自主動態(tài)調(diào)整實際業(yè)務(wù)范圍，協(xié)同發(fā)揮各類銀行的業(yè)務(wù)專長和比較優(yōu)勢。
（一）堅持更好服務(wù)實體經(jīng)濟的發(fā)展方向
我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義國家。黨領(lǐng)導(dǎo)人民深入推進改革開放、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的根本目的，就是要通過解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，不斷提高人民物質(zhì)文化生活水平，促進人的全面發(fā)展。檢驗黨和政府一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善。
在社會主義市場經(jīng)濟體制下，金融業(yè)要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷提升服務(wù)實體經(jīng)濟能力，更好滿足人民群眾多樣化金融需求，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展、推動共同富裕作為改革發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。我國的金融體系以間接融資為主，銀行在資源配置中發(fā)揮著更加突出的作用，政策性銀行和商業(yè)性銀行要更好堅持“服務(wù)實體經(jīng)濟”本源，持續(xù)助力優(yōu)化社會金融資源配置。
（二）統(tǒng)籌平衡政策性銀行與商業(yè)性銀行的競爭與合作
當前和今后一個時期，我國經(jīng)濟發(fā)展同時面臨總量性、結(jié)構(gòu)性和周期性問題，且結(jié)構(gòu)性問題最為突出，需要發(fā)揮不同類型銀行的業(yè)務(wù)專長和比較優(yōu)勢。政策性銀行是溝通政府與市場的橋梁，按照市場化原則協(xié)同配合政府擴大資金投放，同時引導(dǎo)商業(yè)性和社會性資金介入，發(fā)揮傳導(dǎo)中樞和資金杠桿作用，是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要機制。走中國式現(xiàn)代化道路，需要充分發(fā)揮政策性銀行作用。
總體來看，不同類型的金融機構(gòu)各有其經(jīng)營特點和比較優(yōu)勢，已經(jīng)形成各自相對固定的經(jīng)營范圍。其中，政策性銀行側(cè)重中長期融資，商業(yè)性銀行更側(cè)重中短期融資，且二者重點服務(wù)的領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域也各有不同。也就是說，政策性銀行與商業(yè)性銀行的競爭，往往發(fā)生在實際業(yè)務(wù)邊界附近，屬于摩擦性競爭而并非整體性競爭，且對不同機構(gòu)衡量自身比較優(yōu)勢、提升自身服務(wù)水平、避免資金壟斷供給和金融服務(wù)“真空”具有積極作用。
在市場空白或發(fā)育不足的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，政策性銀行積極推進基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)供給，逐步引入市場機制和培育合格市場主體；在市場發(fā)育適中的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，政策性銀行與商業(yè)性銀行適度交叉，有序競爭，發(fā)揮政策性銀行中長期信貸優(yōu)勢，確保重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)資金供給穩(wěn)定持續(xù)；在市場高度成熟的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，引導(dǎo)政策性銀行有序退出，協(xié)同商業(yè)性銀行發(fā)揮補充作用。
（三）合理界定政策性銀行業(yè)務(wù)邊界及分類標準
立足新發(fā)展階段，在多維融合發(fā)展趨勢背景下，政策性銀行與商業(yè)性銀行的業(yè)務(wù)邊界模糊化不可避免。在堅持政策性銀行、商業(yè)性銀行合理分工、相互補充的同時，應(yīng)當允許兩者適度交叉、有序競爭，由市場主體自主選擇融資渠道。從而通過競爭持續(xù)提升銀行業(yè)服務(wù)水平，將更多金融資源配置到經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，更好滿足實體經(jīng)濟多樣化金融需求。
也就是說，商業(yè)性銀行的實際業(yè)務(wù)邊界，依據(jù)利潤最大化原則在具體經(jīng)營中自主確定并動態(tài)調(diào)整，即在符合法律和監(jiān)管要求的情況下，商業(yè)性銀行無需設(shè)定政策業(yè)務(wù)邊界。與此同時，政策性銀行的政策業(yè)務(wù)邊界設(shè)定，不能依據(jù)是否存在政策性銀行與商業(yè)性銀行的競爭，應(yīng)當充分考慮政策性銀行服務(wù)國家政策的廣度和深度，同時兼顧政策性銀行履職的聚焦程度，更好發(fā)揮政策性銀行的功能作用。
目前，政策性銀行業(yè)務(wù)邊界的政策設(shè)定采用“雙層嵌套模式”，即在界定業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍的同時，區(qū)分政策性和自營性業(yè)務(wù)?，并提出政策性業(yè)務(wù)占比要求。“雙層嵌套模式”具有雙重保險效果，為政策業(yè)務(wù)邊界劃分提供容錯空間?，契合實踐中邊界難以清晰界定的實際，在多維融合發(fā)展的趨勢下，仍具有較好的適應(yīng)性。但是，政策性銀行實際業(yè)務(wù)范圍的動態(tài)性很強，需要不斷適應(yīng)變化的國家政策要求和實體經(jīng)濟需求，持續(xù)向更加有效發(fā)揮“當先導(dǎo)、補短板、逆周期”作用的方向調(diào)整。而“雙層嵌套模式”涉及雙重邊界，其設(shè)置和調(diào)整的談判成本、時間成本和機會成本較高，存在進一步優(yōu)化完善的空間。
（四）逐步構(gòu)建以政策性強度為核心的履職評價體系
為了最大程度發(fā)揮政策性資金的服務(wù)效力和使用效率，政策性銀行的實際業(yè)務(wù)經(jīng)營需要在支持優(yōu)先次序上體現(xiàn)政策性強度。即根據(jù)基礎(chǔ)性、公共性、外部性、戰(zhàn)略性程度等多方面因素綜合確定政策性強度?，根據(jù)政策性強度函數(shù)化確定業(yè)務(wù)優(yōu)先次序。在信貸規(guī)模、利率定價、經(jīng)濟資本等方面，體現(xiàn)出政策性強度越高越優(yōu)先優(yōu)惠的差異化傾向，將盡可能多的資源配置到經(jīng)濟社會發(fā)展最需要和國家戰(zhàn)略最緊迫的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、區(qū)域和時期。
因此，合理測定不同區(qū)域以及具體業(yè)務(wù)的政策性強度，以信貸投放規(guī)模為基礎(chǔ)、政策性強度為權(quán)重，逐步構(gòu)建以政策性強度為核心的政策性銀行履職評價體系，通過動態(tài)調(diào)整政策性強度閾值標準，或重新測定具體業(yè)務(wù)的政策性強度，動態(tài)區(qū)分政策性、自營性與商業(yè)性業(yè)務(wù)，并通過考核政策性強度加權(quán)的業(yè)務(wù)完成情況，引導(dǎo)政策性銀行自主動態(tài)調(diào)整實際業(yè)務(wù)范圍，在更好發(fā)揮政策性職能作用的同時，主動調(diào)節(jié)與商業(yè)性銀行的交叉和競爭。
注：
①?政策性銀行設(shè)立初期并不存在業(yè)務(wù)邊界問題。由于設(shè)立政策性銀行的目的即在于彌補商業(yè)性金融服務(wù)的缺失或不足，因而政策性銀行設(shè)立時的業(yè)務(wù)范圍往往是商業(yè)性銀行無力涉足甚至是理性忽視的領(lǐng)域。
②?例如，從市場結(jié)構(gòu)的服務(wù)發(fā)展趨勢看，商業(yè)性銀行大量進入“兩基一支”領(lǐng)域；全國機電產(chǎn)品出口快速增長，其中90%以上是在沒有政策性貸款支持的條件下完成的；糧食流通體制改革后，商業(yè)性經(jīng)營主體也逐漸成為糧棉油收購格局中越來越重要的力量。
③?關(guān)于政策性銀行與商業(yè)性銀行業(yè)務(wù)邊界的爭議，在2007 年、2015年推進政策性銀行改革前后即存在過。
④?由于我國人口規(guī)模巨大、地理環(huán)境復(fù)雜、區(qū)域發(fā)展相對不均衡，因而我國的城市化具有鮮明的中國特色，更加突出地表現(xiàn)為“城鎮(zhèn)化”。
⑤?從最初在社會經(jīng)濟活動中引入市場機制，到確認社會主義經(jīng)濟是有計劃的商品經(jīng)濟，再到確立社會主義市場經(jīng)濟體制為經(jīng)濟體制改革目標，然后到發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，并確立2035年建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的遠景目標。參見：張卓元. 黨領(lǐng)導(dǎo)市場化改革帶來生產(chǎn)力大解放[J]. 經(jīng)濟學(xué)動態(tài), 2021(05): 3-7.
⑥?參見：中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所編; 劉樹成主編. 現(xiàn)代經(jīng)濟詞典. 南京: 鳳凰出版社; 江蘇人民出版社. 2005: 935.
⑦?例如，2015年國際市場競爭加劇、國際貿(mào)易摩擦增加，進出口銀行將支持領(lǐng)域從出口延伸到進口，確立從單一支持出口的機構(gòu)向國際經(jīng)濟合作銀行轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略定位。進出口銀行功能從對內(nèi)培育出口市場主體，拓展為優(yōu)化我國外貿(mào)市場格局、推進國際市場合作。
⑧?需要說明的是，市場化不等于商業(yè)化，商業(yè)化是附加利潤最大化目標的市場化。在我國政策性金融體系建設(shè)尚未充分展開的情況下，政策性銀行不宜改制成為商業(yè)銀行，否則將產(chǎn)生政策性銀行功能定位的錯位。參見：賈康, 孟艷. 我國政策性金融體系基本定位的再思考[J]. 財政研究, 2013(03): 2-7.
⑨?根據(jù)政策性強度的不同，政策性業(yè)務(wù)又進一步細分為政策指令性業(yè)務(wù)和政策指導(dǎo)性業(yè)務(wù)。
⑩?自營性業(yè)務(wù)不同于商業(yè)性業(yè)務(wù)，仍具有一定程度的政策性。其政策性強度介于政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)之間，但尚未達到政策性業(yè)務(wù)的水平。自營性業(yè)務(wù)在涉農(nóng)領(lǐng)域廣泛存在，體現(xiàn)得也更為充分。
??或區(qū)分政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)。
??即通過設(shè)定政策性業(yè)務(wù)標準和政策業(yè)務(wù)邊界，使政策性銀行的實際經(jīng)營總體保持在特定“帶狀”區(qū)間內(nèi)，從而保持政策性銀行不變質(zhì)、不變色、不變味。
??類似于企業(yè)信用得分，政策性強度是特定數(shù)值范圍內(nèi)的連續(xù)性指標。各專業(yè)政策性銀行則需進一步考慮專業(yè)政策性強度，包括專業(yè)程度和政策性強度兩方面。其中，專業(yè)程度可以設(shè)定為[0, 1]區(qū)間；政策性強度的測度則相對復(fù)雜，需要綜合考慮各類定性和定量因素，包括政策要求層級、政策執(zhí)行難度、風(fēng)險盈利特征等。
